体系化建设问题，可以说是所有部门法学者多年来孜孜以求、不断努力实现的学术任务之一。2020年《民法典》的颁布，有如一剂“强心剂”，引发学界对各自领域立法法典化进程的广泛热烈讨论。时值全国人大常委会2021年度立法工作计划提出，要研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。借此东风，行政法的体系化建构也迎来了时代机遇。

制定出一部“作为基本法的行政法”，很早以前就是老一辈行政法学家们的梦想，然而尝试却因种种原因以失败告终。此后，学者们转变研究视角，制定统一的行政程序法成为新的追求目标，可惜多年已过，行政程序法仍未出台。

时至今日，我们再一次探讨行政法体系化建构问题，立足于我国国情，符合社会发展客观规律，究竟是制定行政法法典好，还是出台一部行政法通则更佳，亦或是追求一部行政程序法的颁布。概言之，我国该如何选择行政法的体系化道路？带着问题，记者采访到全国人大代表江必新。

江必新告诉记者，以上的三种路径选择，实际上也是现在学界的三种代表性主张。究竟选择哪种路径，归根结底还要权衡三种路径的利弊得失。

正如他在《民主与法制》周刊2021 年第47期撰文所说，体系化具有整合法律规范、提供法律依据、精简法律规范、传播法治理念的功能。但体系化也不是一件“有百利而无一害”的事情，同样存在一些局限性。

相对于动态的社会生活，法律无疑是静态稳定的。“体系化下的行政法具有一定滞后性，难以从容应对社会生活中出现的新矛盾、新情况，现有体系很容易被后续形成的单行立法、判例和习惯打破。”这是江必新指出的体系化局限性的一大表现。

“行政法区别于其他法的突出特点在于，行政法的精髓在于裁量。”毫无疑问，单行立法的“魅力”也在于它能弹性、灵活、及时回应行政法变迁，可一旦被法典化，江必新告诉记者，这种灵活性和弹性便会在很大程度上被削弱。

相较于学界中一些“以法典化实现行政体系化构建”的呼声，江必新则认为“体系化的形式多样，无须局限于法典化这一种”。

“要出台一部行政法典，需要较长时间。而我们所要的可以是一部概括统一的规范，而不是一部包罗万象的法典。”

江必新拿民法典给记者举例。2021年8月《个人信息保护法》表决通过，掐指一算，相较于《民法典》的颁布，仅仅只隔一年多的时间。可就在这么短的时间里，实践中就出现了新的变化。比如，《民法典》将个人信息分为个人信息和私密信息两类，而《个人信息保护法》中则采取了“敏感信息”这一更为通行的概念。“民法如此，更别提比民事关系变化更快的行政管理关系了！对正处于深刻变革中的中国来说，行政法的法典化很难适应能动行政的要求。”

那么，制定一部类似于《民法通则》起纲要性、概括性、基础性作用的法律，一部实体规范和程序规范相结合的《行政法通则》，在江必新看来则是可行的。

理由很简单，适应变化才是不变的道理。并且，要达到“简明扼要”“更具灵活性、开放性”的目的，这部法律要抽象得很得体、很妥当，才更具适应性。

“另一个优越性是，行政法律规范必须与时俱进，通则也容易修改。曾有一种极端的说法——行政法典出台之日即是法律落后于现实之时。一旦构建起法典，要想整体修改变动，难度可想而知。修改通则往往不会牵一发而动全身，更容易与时俱进。”江必新解释。

聊完“优越性”，再谈谈“可行性”。“行政法典复杂具体，而相比较来说，制定一部实体与程序相统一的立法更容易实现。比如，依法行政的基本规则用十余条条文的篇幅就可以涵盖，另外尽管行政管理关系复杂，但可以作类型化处理。行政法律行为可以模式化，以分类的形式加以规范。”

被问及从技术层面上看体系化立法进程推动缓慢的难点，江必新坦言，最大的问题还是需要我们的行政机关要有自我革命的精神。

“行政法毕竟是一部约束行政机关权力的法律，一些行政机关认为‘约束’不利于实现行政目的、降低行政效率，但这其实是一种误解。行政法不仅规范行政主体，规范的对象还有行政相对人。一部好的行政立法更有利于协调行政主体与行政行政相对人的关系，通过对程序的科学设定，尤其是对时效、期间的要求，无疑会提高行政效率；通过对救济机制的设计和法律责任的明确，也有助于解决当下普遍存在的不作为、缓作为和乱作为问题。”江必新肯定地说。

采访到最后，江必新告诉记者：“到底是制定一部行政法典，还是颁布行政法通则，出台行政程序法，现在还未形成共识。在他看来，行政法的体系化在实而不在名，关键在内容，行政法学界要在体系化的结构和内容上形成共识！”